Af Lisbeth Riisager Henriksen
SE ALLE BLOGINDLÆG
Retssikkerheden er under pres i mødet med den offentlige forvaltning

Retssikkerheden er i disse år under pres i mødet med den offentlige forvaltning. Det fremgår blandt andet af en rapport fra Advokatrådet og af undersøgelser fra Danske Handicaporganisationer, Det Centrale Handicapråd, Sjældne Diagnoser og Landsforeningen Autisme.

Retssikkerheden er under pres for borgere i mødet med den offentlige forvaltning. For mennesker med handicap eller sygdom i kontakt med social- og beskæftigelsesforvaltningen er den under særligt stort pres. Den forvaltning går – parallelt med en række meget hårde arbejdsmarkeds- og socialreformer i kombination med nogle store kommunale besparelser gennem de seneste år – ofte lige til grænsen af, hvad der er lovligt. Tilsyneladende er det en tendens, der især eskalerede efter kommunalreformen i 2007.

Advokatsamfundets fagblad Advokaten havde i januar 2015 flere artikler om dette retssikkerhedsproblem. Advokaten havde talt med flere advokater og en lektor i socialret, som alle finder retssikkerheden voldsomt kompromitteret på dette område. De havde blandt andet talt med Mads Krøger Pramming, som er advokat i sager om social forvaltning og har set mange urimelige afgørelser. Men der er ikke tradition for domstolsprøvelse af sociale sager, og kommunerne får derfor i reglen frit løb til at gøre, hvad der passer dem, sagde han til Advokaten. Hans konklusion var klar:

"Retssikkerhed? Der er ingen, sådan som det er nu. Den ene af de tre statsmagter udfylder ikke den rolle, de har på det her område. Det er en kæmpe urimelighed i vores retssystem, at du har en grundlovssikret ret, der i praksis ikke fungerer. Når der er et så stort fravær af kontrol, så er myndighederne selvfølgelig grænsesøgende, ikke mindst fordi de skal spare. Så opstår der en kultur, hvor man kan tillade sig hvad som helst, fordi det stort set ingen konsekvenser har."

Den samme konklusion fremgår af en ny rapport fra Advokatrådet om retssikkerheden i den offentlige forvaltning fra april 2015.

Og man genfinder den samme konklusion i en række nyere undersøgelser af emnet fra forskellige patientforeninger og handicaporganisationer. Eksempelvis kan nævnes Danske Handicaporganisationers undersøgelse, som blev fremlagt i maj 2014, Det Centrale Handicapråds undersøgelse, som blev fremlagt i maj 2015, Sjældne Diagnosers undersøgelse fremlagt i juni 2015 og Landsforeningen Autismes undersøgelse, som blev fremlagt i juli 2015.

Disse undersøgelser er fælles om i lighed med Advokatrådets rapport og Advokatens temanummer at dokumentere, at vi har en offentlig forvaltning, og i særdeleshed et socialt system og et beskæftigelsessystem, hvor borgere ikke i tilstrækkeligt omfang sikres deres ret. Det er et meget stort problem for de berørte borgergrupper og en meget bekymrende tendens.

Lad os allerførst præcisere, hvad retssikkerhed er for en størrelse, inden vi ser nærmere på nogle af de konkrete problemer med retssikkerheden.

Retssikkerhed som begreb
Retssikkerhed er et objektivt mål for, at mødet med en offentlig myndighed går ret for sig. Det er ikke det samme som retfærdighed, som er den mere subjektive vurdering af, om noget går ret for sig. Advokat Sanne Møller har givet følgende definition af begrebet retssikkerhed i sit kapitel ”Retfærdighed og retssikkerhed i mødet med den offentlige forvaltning” i min bog ”Et liv i andres hænder” (Unitas Forlag 2014):

Retssikkerhed er, forenklet set, når der er sammenhæng mellem den ret og pligt, som borgeren kan læse i loven, og den ret og pligt, som borgeren rent faktisk oplever udøvet af de offentlige myndigheder. Retssikkerhed er, når den, der har magten, og den, magten bliver udøvet overfor, har et forudsigeligt og reguleret forhold. Retssikkerhed er altså konstaterbart, nemlig når systemet virker. Man kan tale om materiel retssikkerhed, som handler om indholdet i en afgørelse – selve bevillingen eller afslaget på bevilling af en ydelse – og man kan tale om processuel retssikkerhed, som handler om spillereglerne for, hvordan afgørelsen skal træffes.

Et system, hvor der er klare og forståelige bevillingsregler (…), hvor der er klare og forståelige regler om, hvordan sager skal behandles, og hvor myndigheden faktisk efterlever spillereglerne og oftest træffer korrekte afgørelser, har en høj grad af retssikkerhed. Modstykket til retssikkerhed er, når afgørelser opleves uden sammenhæng med den relevante lov, den person, afgørelsen er rettet imod, eller det formål, der er med afgørelsen, eller hvor afgørelsen træffes på en måde, hvor borgeren ikke har været inddraget og er blevet hørt på en måde, så det også opleves retfærdigt.

Retfærdighed er ikke at ret, men at blive behandlet og at færdes ret. Fravær af retssikkerhed vil medføre afgørelser, der synes uretfærdige. Hvorvidt lovgivningen i sig selv udtrykker en retfærdig tilgang til de personer, der berøres af loven, er ikke en del af ... [begrebet om retssikkerhed, red.]” (fra bogens side 107).

Advokatrådets rapport
Advokatrådets rapport identificerer tre områder i den offentlige forvaltning, som Advokatrådet i samarbejde med en række eksperter finder, rejser retssikkerhedsmæssige problemstillinger. Rapporten forholder sig til de generelle tilstande i den offentlige forvaltning helt bredt.

Advokatrådet konstaterer som det første retssikkerhedsmæssige problem, at den offentlige forvaltning i disse år ofte går til grænsen, og at det stiller borgere i mødet med forvaltningen dårligt. Det kalder de for ”forvaltningens grænsesøgende afgørelsespolitik”. De skriver herom:

”Advokatrådet finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at forvaltningen har mulighed for en grænsesøgende afgørelsespolitik med henblik på at reducere driftsomkostninger uden nogen konsekvenser for forvaltningen. Forvaltningen bør ikke kunne indrette sin praksis efter, at det ikke har nogen form for negative virkninger, når den giver afslag på, reducerer kvaliteten af eller ophæver en løbende ydelse …” (side 4 i rapporten).

Denne forvaltningspraksis har meget store negative konsekvenser for borgere. Borgere lider økonomiske tab eller tab i form af afsavn, for eksempel med manglende kompensation for konkrete funktionsnedsættelser. Men selvom en borger klager over en forvaltning, vinder sagen og får fuldt medhold hos ankeinstansen, så er lovgivningen sådan indrettet, at borgeren alligevel sjældent kan få erstatning for det, hvis han eller hun har lidt en ikke-økonomisk skade. Kun hvis borgeren på grund af den manglende ikke-økonomiske ydelse også har lidt et økonomisk tab, og hvis borgeren kan dokumentere dette over for forvaltningen, vil han eller hun kunne opnå en økonomisk erstatning for de lidte afsavn. Og det kan borgere i eksempelvis sociale sager sjældent dokumentere, fordi de ikke har råd eller adgang til private advokater, der kan varetage deres ret.

Så selvom en forvaltning opfører sig lovstridigt, og en borger har fået ret i sin klagesag, så er det forvaltningen, der opnår en økonomisk besparelse eller berigelse ved at træffe forkerte afgørelser og ikke at udbetale en ydelse til en borger. Den grænsesøgende forvaltningspraksis gør altså borgerens retsstilling dårlig.

For at støtte borgere i mødet med den offentlige forvaltning, fastslår lovningen regler om god forvaltningsskik. Det fremgår blandt andet af Forvaltningslovens § 8, at en borger har ret til at lade sig bistå eller repræsentere af andre med det formål at få støtte til sin sag. Forvaltningen har direkte pligt til at vejlede borgere om denne ret til en bisidder eller rådgiver.

Dette til trods har Advokatrådet erfaret, at forvaltningen ikke konsekvent iagttager vejledningspligten, og at retten til at have en bisidder eller rådgiver med til mødet ofte bliver draget i tvivl hos sagsbehandlere. Derudover kender mange borgere ikke til denne ret. Den manglende sagkyndige rådgivning og bistand er det andet retssikkerhedsmæssige problem, som Advokatrådet påpeger.

Det tredje og sidste retssikkerhedsmæssige problemområde, som Advokatrådet trækker frem, er den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi. Den har siden den 1. november 2014 betydet, at borgeres møder med den offentlige forvaltning nu som udgangspunkt foregår via digital kommunikation. Trods en række iboende fordele for forvaltning og for nogle borgere finder Advokatrådet grund til at påpege, at der også er problemer deri for både borgere og forvaltning.

For det første er der en gruppe af borgere, som ikke er klar til at få digitaliseret deres kommunikation med forvaltningen, eller som måske aldrig bliver det. Nogle af disse er måske allerede blevet undtaget fra den tvungne digitalisering, men der kan stadig være borgere, der faktisk ikke er i stand til at klare sig under digitaliseringen.

De vil kunne få problemer, hvis de eksempelvis ikke opdager, at de har fået digital post. Når forvaltningen er digital og foregår, som det sker nu, så regner den med et modtagelsestidspunkt for post svarende til forvaltningens afsendelsestidspunkt. Det gør den uden at sikre sig, at modtageren faktisk er i stand til at modtage posten. Men derved risikerer borgere at miste rettigheder, for eksempel hvis der bliver behov for at klage over noget, og der er korte tidsfrister.

For det andet er lovgivningen ikke i tilstrækkelig grad indrettet, så den er klar til og spiller retssikkerhedsmæssigt forsvarligt sammen med den digitale forvaltning. De påpeger eksempelvis, hvordan myndigheder i visse tilfælde har udviklet it-systemer eller sat it-systemer ud af drift uden samtidig at sikre sig, at de nye systemer lever op til Persondatalovens krav om datasikkerhed. Det er et problem, når digitaliseringen gennemføres i et tempo, der ikke respekterer borgernes retssikkerhedsgarantier. I den situation bliver digitaliseringen jo kun til ensidig gavn for effektivitet i forvaltningen, hvorimod tilliden og kvaliteten i myndighedsudøvelsen, set fra borgernes side, lider tab.

Handicaporganisationernes rapporter – udvalgte konklusioner
Lad os nu sammenholde Advokatrådets konklusioner med, hvad nogle af handicaporganisationerne og patientforeningerne siger.

Danske Handicaporganisationers undersøgelse af retssikkerheden viser, at mange af deres medlemmer er presset på retssikkerheden på en lang række områder. Det er eksempelvis områder såsom lange sagsbehandlingstider, manglende oplysning af sager, manglende individuel vurdering af behov eller speciallægeerklæringer, som ikke bliver taget tilstrækkeligt alvorligt i sagsbehandlingen. Den viser også, at der er borgere, der ligefrem har modtaget trusler i forbindelse med sagsbehandlingen. Og så peger den på, at nogle kommuner træffer afgørelser, som de ved, at de ville tabe, hvis sagerne blev påklaget til Ankestyrelsen.

Det Centrale Handicapråds undersøgelse er en gap-analyse. Den dokumenterer, hvorledes kontakten mellem borgere med handicap og den kommunale forvaltning opfattes af henholdsvis borgere med handicap, borgernes pårørende, sagsbehandlere og ledere, og hvor stor forskel der var på opfattelsen af kontakten.

En af dens hovedkonklusioner er, at borgerne vurderer sagsbehandlingen lavt på alle parametre, og at der er store gaps mellem henholdsvis borgernes, sagsbehandlernes og ledernes vurderinger. En anden er, at mange af borgerne ikke føler sig hørt i kontakten med kommunerne og ikke oplever, at de har indflydelse på deres situation.

Sjældne Diagnosers undersøgelse, som også kaldes Guldkundeundersøgelsen, stiller skarpt på borgere med sjældne sygdomme og handicap og deres hverdagsoplevelser i krydsfeltet mellem sundhedsvæsenet og det sociale system. Disse borgeres sygdomme og handicap er ofte kendetegnet ved kompleksitet og en høj grad af alvorlighed. Det fordrer ifølge foreningens egen beskrivelse ”en mange-facetteret indsats omkring den enkelte patient og hendes eller hans familie på tværs af sektorer”. Således har mange af disse borgere megen kontakt med det sociale system, herunder nogle gange med mange forskellige fagpersoner på én gang. Foreningen kalder dem lidt ironisk ”guldkunder”.

Undersøgelsen viser, at mange af disse borgere oplever sig mistroet af ansatte i det sociale system og/eller i sundhedsvæsenet. Måske som konsekvens af, at deres sygdomme ikke er så kendte og heller ikke altid er synlige for det blotte øje. Derudover viser undersøgelsen, at mange borgere oplever sig dårligt informeret om deres sociale rettigheder – ja, ofte fordi deres sagsbehandlere og kontaktpersoner i det sociale system og i sundhedsvæsenet ikke ved nok om deres sygdomme og de tilhørende rettigheder. Mange af borgerne må selv bruge ganske store mængder af tid på løbende at opsøge information, formidle informationen til de forskellige fagfolk, søge om ydelser og koordinere indsatser. Ligeledes bruger mange af dem megen tid på at passe behandling. En del har oplevet decideret mistro eller mobning fra sundhedsvæsenet. Denne ”cocktail” af belastninger gør det til en meget stor opgave at være patient.

Landsforeningen Autisme har foretaget en spørgeskemaundersøgelse hos deres medlemmer om forældrenes oplevelse af den professionelle hjælp hos kommunerne. Resultatet er bekymrende: mange oplever sig ikke hørt, når de beder om hjælp, men har gennemgået belastende forløb gennem flere år, hvor de blev nægtet forståelse og hjælp.

En del af de personer, som har deltaget i undersøgelsen, har selv fået en forringet funktionsevne efterfølgende, selvom udgangspunktet var et barn og ikke en voksen med en diagnose. Blandt følgerne er eksempelvis stress og depression. Det dokumenterer denne undersøgelse også helt specifikt. Og således slutter den sig til rækken af undersøgelser, der dokumenterer, at vi har et socialt system, der gør nogle borgere mere syge, end de allerede er i forvejen!

Der er også en rapport undervejs fra DUKH – Den Uvildige Konsulentordning på Handicapområdet – om en lignende undersøgelse.

Klagesystemet
De seneste år har budt på massive reformer af lovgivningen inden for social- og beskæftigelsesområdet. Se min oversigt over de vigtigste politiske reformer med konsekvenser for mennesker med handicap og alvorlig sygdom.

En af reformerne har ændret klagesystemet på social- og beskæftigelsesområdet væsentligt. Det er den lov, der har det lidet mundrette navn ”Lov om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats og forskellige andre love”, og som trådte i kraft den 1. juli 2013.

Den betyder, at de sociale nævn og beskæftigelsesankenævnene, som tidligere var en del af klagesystemet i forhold til kommunale afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet, er blevet nedlagt, og at Ankestyrelsen nu er den eneste klageinstans. Samtidig har man også nedlagt mulighederne for at inddrage lægmænd i klagebehandlingen, og de fleste klager bliver nu behandlet ”administrativt”.

Dette har reduceret borgernes retssikkerhed, både for så vidt angår antallet af klagemuligheder, og for så vidt angår inddragelsen af beskikkede repræsentanter fra handicapregi i klagesystemet.

Samtidig kan man konstatere, at Ankestyrelsen i de seneste år synes at være blevet politiseret. Det betyder, at den, frem for at være en sikring af borgernes interesser og retssikkerhed, i højere grad forekommer at gå politikeres ærinde.

Et eksempel på dette var en principafgørelse fra begyndelsen af 2014, som strammede kravene til, hvem der kan få fleksjob. For at få fleksjob, skulle arbejdsevnen nu være nedsat med mindst halvdelen, skrev Ankestyrelsen. Men den afgørelse var i strid med den lovgivning, som Folketinget har vedtaget, påpegede P1 Orienterings medarbejder Jesper Tynell, som fik Ankestyrelsen til at trække sin afgørelse tilbage igen.

Et andet eksempel er en afgørelse, som ændrer på en mere end 30 år lang praksis for, hvornår man fortolker en lovgivning om nyuddannedes ret til dagpenge efter mindst 18 måneders videregående uddannelse. Selvom den pågældende lovgivning bogstaveligt talt opererer med 18 måneders uddannelse som forudsætning for dagpengeret, har man i 30 år haft den praksis, at det krav betyder tre semestres uddannelse – også selvom denne uddannelse for eksempel kun varede 17 måneder. Men nu har Ankestyrelsen ændret praksis, og det får konsekvenser for borgere, der har fået en anden vejledning.

Et tredje eksempel er en ny principafgørelse om forsørgelsespligt for kærestepar, hvor den ene er på kontanthjælp. Indtil for få måneder siden udløste det en efterbetaling af tusinder af kroner i kontanthjælp til borgere, hvis det kom frem, at en kommune ikke havde foretaget registeropslag i forbindelse med sagsbehandlingen. For det foreskriver Kontanthjælpsloven, at kommuner skal. Men nu har Ankestyrelsen med en ny principafgørelse ændret praksis, så overtrædelse af den retsregel ikke længere giver andet end lidt skriftlig kritik af kommunen.

Den slags politiserende tendenser er med til at undergrave den retssikkerhed, som man ellers kunne forvente, at en klageinstans for borgere ville arbejde for at fremme.

Manglende indgriben fra regeringen i de kommunale forvaltningssvigt
Selvom borgernes pressede retssikkerhed i kommunerne er et alment kendt problem og er blevet påtalt adskillige gange over for Folketingets politikere, blandt andet over for de forskellige socialministre, har socialministrene under Helle Thorning-Schmidts regeringer ikke villet gribe ind. De har igen og igen henvist til "det kommunale selvstyre" og udtalt, at de "har (haft) tillid til", at kommunerne gør deres bedste.

Politikere fra Thorning-Schmidts daværende regeringer talte ligeledes om, at reformerne "virker" (samfundet sparer udgifter på de syge), og at borgere ”bare kan klage”, hvis de er utilfredse med forvaltningen. Men de færreste folketingspolitikere har interesseret sig for, hvad der egentlig sker med de syge borgere, som bliver ramt af reformer og manglende retssikkerhed i den kommunale forvaltning.

Jeg håber, at den nye regering ved Lars Løkke Rasmussen og det nyvalgte Folketing vil bruge den nye folketingsperiode til at se med større alvor på de kommunale forvaltningssvigt over for borgere og tage ansvar for at få kommunerne til at ændre kurs. Det er faktisk den til enhver tid siddende regerings ansvar at sikre, at kommunerne lever op til lovgivningen, ligesom det er den til enhver tid siddende socialministers særlige ansvar at sikre, at Handicapkonventionen bliver efterlevet.

Den nye regering kunne begynde med at indføre sanktioner over for kommuner, når de ikke efterlever lovgivningen. Det er en af de åbenlyse muligheder for at ændre kursen. Derudover kan den forholde sig til en række øvrige anbefalinger, som man er kommet med fra forskellig side under intentioner om at styrke retssikkerhedstilstanden.

Anbefalinger til bedring af retssikkerheden
Advokatrådet er for eksempel i sin rapport kommet med anbefalinger til, hvad man kan gøre for at rette op på de tre retssikkerhedsmæssige problemområder, som de har peget på.

For at modgå den grænsesøgende forvaltningspraksis anbefaler Advokatrådet, at man i højere grad benytter sig at retsmidlet opsættende virkning – det vil sige, at en afgørelse først får virkning, når den er endelig stadfæstet. Endvidere anbefaler de, at der bliver skabt en lovhjemmel for godtgørelse af ikke-økonomisk tab, ligesom en kommune som udgangspunkt skal fralægge sig den fulde besparelse eller berigelse og overføre den til borgeren.

De anbefaler derudover, at man opretter et uafhængigt og permanent råd på det sociale område, som skal kunne kontrollere kommunerne. Det skal hente driftsmidler fra Finansloven, men ellers være uafhængigt af det offentlige. Det kunne ifølge Advokatrådet skabe en balance og modvægt over for Socialministeriet og den politiserede Ankestyrelse med fokus på borgernes retssikkerhed.

For at modgå den manglende sagkyndige rådgivning og bistand anbefaler Advokatrådet, at der i Forvaltningsloven indføres en pligt for forvaltningen til at vejlede borgere om retten til bisiddere.

De anbefaler også, at der foretages en evaluering af lovgivning, som indeholder unødige begrænsninger af visse gruppers ret til at fungere som bisiddere. Som det er nu, er eksempelvis efterlønnere begrænsede af, at de kun må lave frivilligt og ulønnet arbejde i fire timer ugentligt. Det kunne godt gøres mere fleksibelt, så der kunne frigøres flere ressourcer til bisiddere.

Og så anbefaler de – det er vigtigt – at borgere i særligt indgribende eller komplicerede forvaltningssager direkte kan få beskikket en advokat og få dækket rimelige sagsomkostninger i den forbindelse. De skriver:

”Uden den sagkyndige bistand stilles borgeren i en ulige situation i forhold til forvaltningens mange ressourcer. Derfor påpegede Advokatrådet allerede i 2009 behovet for, at der “kan foretages beskikkelse af advokat for private borgere i særlig indgribende eller komplicerede forvaltningssager.” Når Ankestyrelsen admitterer en sag og optager den til behandling som principiel, bør borgeren have beskikket en sagkyndig rådgiver efter eget valg. Det kan være en advokat, en socialrådgiver eller en repræsentant for en NGO, handicaporganisation eller lignende. I ikke-principielle sager bør den advokat eller anden rådgiver, som borgeren har benyttet, have ret til at få dækket rimelige omkostninger baseret på en timeopgørelse i de tilfælde, hvor borgeren får fuldt eller delvist medhold” (rapportens side 10).

For at modgå problemerne ved digitaliseringen anbefaler Advokatrådet, at digitaliseringen ikke gennemføres hurtigere, end at man samtidig kan udvikle it-systemer, der respekterer retssikkerhedsgarantierne (formelle såvel som materielle). De anbefaler eksplicit, at Datatilsynet inddrages som en direkte medspiller i digitaliseringsprocesserne og ikke kun som høringspart. Derudover anbefaler Advokatrådet, at man indfører automatisk kvittering for modtagelse af digital post, og de opfordrer myndighederne til at arbejde specifikt på at gøre it-systemerne brugervenlige.

Handicaporganisationerne og patientforeningerne er også fremkommet med forskellige anbefalinger til, hvordan man kan øge retssikkerheden for borgerne. Man kan læse mere i de omtalte rapporter.

Om Lisbeth Riisager Henriksen

Cand.mag., forfatter og redaktør af bogantologierne "Hvad i alverden er meningen?" (2011) og "Et liv i andres hænder" (2014).

Denne blog er et indspark i samfundsdebatten med særligt fokus på forhold, der berører syge mennesker og mennesker med handicap. Den handler om socialpolitik, beskæftigelsespolitik, og sundheds- og handicappolitik.

Følg os på Facebook

Så får du nyheder direkte leveret, og kan deltage i debatten på vores artikler.